现行财政体制是历史进步，根据事权划分支出范围，从而确定收入范围划分，确立了各级政府的财权，理顺了中央和地方政府、地方各级政府间的财力分配关系，规范预算管理，强化预算约束，促进了我国经济和社会事业的发展，为我国发展市场经济作出了极大贡献。但是，财政体制已运行多年，其弊端也逐步出现，分税制和分税分成体制都存在一些尚待改善的地方。围绕如何改善谈几点探索性看法：
　　　一、分税分成体制存在的主要问题：
　　　1、市级财政占三级收入比重越来越小，财力呈萎缩趋势，但负担的事务有增无减，财权和事权不匹配的矛盾加剧。以地处经济基础较好的珠江三角洲的某市市本级为例，1996－1999年市本级税收收入占三级税收收入比重分别为43％、35％、34％和27％，呈逐年下降趋势，四年来比重下降了16％。与此同时，市县事权有增无减，负担的具体事务越来越多，财政所肩负的任务越来越重，如贯彻科教兴国的政策，保证科技投入占财政收入一定比重，实现城市普及高中教育、农村普九教育发展目标；还有增加水利防洪设施投入，增加社会保障的投入，加大环保投入，治理经济发展带来的环境污染问题等等，这些都需要市县财政不断增加投入。可见，市县财力呈萎缩趋势，支出却不断增加，收支矛盾加剧，长期下去，缺口将越来越大，将增加市县财政收支平衡难度。
　　　2、考核和奖励制度，不够合理。按分税分成体制，根据事权划分财权，确立了省级和市县的固定收入，并把非国有企业所得税、营业税、个人所得税和土地增值税作为省与市县共享收入；同时省对市县实行税收返还、专款及一次性补助、专项拨补等方式的转移支付办法，补充市县财力。按该体制的设想，应该是省与市县共同进退，将两者利益与共享收入紧紧联在一起，但是，实际操作并不如此，从体制设计起就过分注重省级既得利益。按体制规定，凡上划省共享收入增长幅度高出全省平均水平的，省把省级共享收入增长部分的20％奖励市县，单从这点来看，省是鼓励先进，与市县共同进退，采用“水涨船高”的鼓励办法，调动了市县积极性；但省同时规定，上划省市共享收入必须保持增长，否则省将扣减市县税收返还基数，即意味着以后数年返还数减少。
　　　3、体制固定不变，难以适应新时期经济和社会事业发展需要。现行分税分成体制运行至今已有四年多，政府间的事权、财源以及管理现状都发生很大变化，现行体制弊端日益显露，现有体制越来越不适应财政管理发展形势：一是当年清理资金往来项目，把许多的市县上解和省补助项目纳入税收返还基数，过多的考虑省级既得利益。二是随着国家经济调整步伐加快，越来越多的效益较好的国有企业转制为股份制企业，其缴纳的所得税将由市县固定收入的国有企业所得税变为省市共享的股份制企业所得税。特别是对一些欠发达地区，由于国有经济比重大，当地财政收入主要来源于国有经济，影响更大。三是为促进市场经济发展，转变政府职能，理顺政府管理权限是势在必行的，省陆续把地税、工商、技术监督部门实行垂直管理，部门的经费相应上划，由各市县每年上解省财政，增加了市县上解项目，使原来简化的资金往来项目又变为复杂化，不利于向“强化预算，淡化决算”管理方向发展。
　　　4、事权划分不清，市级财力与事权不适应。按分税制和分税分成体制的构思，中央和省级财政将集中大部分财力，其中中央60％以上，省20％以上。按体制的设计，中央和省集中财力，自然要负责全国和全省范围内的大型经济事务、社会事业及公共工程的发展，并进行大范围的宏观调控和管理，促进经济持续稳定地增长，这是其事权和财权配对的基本要求，市县主要负责本地区公共安全和公共服务的提供以及发展地方经济事务；市县特别是市级财政并没有集中财力，收入来源于本地区税收及其他收入，按事权和财权一致原则，应该负责本地区的经济和社会事业发展计划，提高公共服务。但是，实际操作并不如此，以市级财政为例，并没有从县集中财力(实际上也不允许，因为中央和省已各自集中一块，倘若市也集中一块，那县级财力将微乎其微，根本保证不了自身基本开支)。
　　　5、专款及一次性支出缺乏透明度和应有的调控效力。主要表现在：一是专项拨款缺乏透明度。省财政安排省级各部门一定数量资金，用于发展全省范围内的经济和社会事务，市县根据需要申请拨款，这就很容易出现跑步要钱的现象，即谁勤快一点、公关做好一点，谁要的钱就多，缺乏应有的项目调查和论证；二是专款及一次性补助拨款使用过于分散，以达到调控效果。目前专款及一次性补助拨款的最大问题是资金分散，省每下拨一笔资金，都出一个文件，具体指定支出项目和所列科目，这对于规范资金管理，防止市县挪用专项资金有一定的作用，但是规定范围过细，市县缺乏自主权，资金也过于分散，缺乏调控效力。
　　　二、改革分税分成体制的对策建议
　　　现行财政体制必须改革，才能适应新形势发展。如何规范财政体制？依笔者之见，按事权和财权配套原则，根据各级政府事权确立各级政府财权，重新划定各级政府固定收入和共享收入，切切实实建立“水涨船高”机制，而不是又一轮资源争夺，同时建立健全规范的转移支付制度。
　　　目前，由于重新划分收入范围的时机尚未成熟，完善和规范财政体制只能在于建立起科学、规范、公平、合理的转移制度。以省从市县集中的财力为基础，实施全省范围的转移支付，可分为一般性转移支付和调控性转移支付，其中一般性转移支付分为补偿性转移和平衡性转移支付。
　　　1、补偿性转移支付主要是补偿市县因体制变动而减少的收入，类似于基数返还。应以原有的税收返还为基础，把取消的收入项目从基数中剔除，增加新的固定数额的市县上解和省补助项目，简化资金往来核算。
　　　2、平衡性转移支付主要是为保证地区公共开支的均衡化，给予困难市县财政补助。应在原有的客观因素转移支付补助和政策性转移支付额的基础上不断完善和规范，增加科学的测算因素，改进测算办法。
　　　3、调控性转移支付主要是省为实施全省范围调控，发展全省性经济和社会事业项目，类似目前的一次性补助。省在安排这部分资金时，要做到细化预算，取消部门切块资金，根据全省经济和社会事业发展计划，把资金安排到各市、县以及具体项目；在预算执行时，不再列省补助市县支出，直接列省级支出，增加透明度，强化预算约束，增强调控力度。
　　　与此同时，还要采取如下相应措施：一要取消原体制上解考核制度，以规范的省市共享收入来约束省和市县收入同步增减，解决收入转嫁问题；二要切实考虑市级财力状况，逐步取消配套资金安排政策；三要进一步规范政府间事权和财权，贯彻一级政府一级财权原则，尊重市县财权独立性，慎重考虑是否要求市县配套资金，把属市县的事权和财权归还给市县；四要加快市、县、镇三级机构改革步伐，进一步转变和规范各级政府职能，解决政府职能“越位”和“缺位”的情况，从而规范和理顺省与市县政府的事权，建立与事权相一致的财政体制。
　　　（此文刊登在《佛山研究》2001年第1期）
　　　(作者单位：佛山市财政学会)