党的十六大报告明确指出：要继续深化行政管理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重执法等问题。目前，经国务院法制办和广东省人民政府批准正在佛山市开展相对集中行政处罚权的试点工作，这无疑为我市建设广东第三大城市注入了一个强有力的促进机制。那么，如何发挥好城市管理综合执法机制的作用呢？本文就我市目前城市管理存在的主要问题，开展城市管理综合执法的意义和趋势，如何改革现有城管执法体制等问题，谈点粗浅的看法。
　  一、目前城市管理存在的主要问题
　  （一）机构职能交叉，人员臃肿，增大了执法成本。按目前的行政体制，涉及到城市管理的职能部门有建设、环保、工商、市政、卫生、公安等多个部门，其中许多管理部门的职能是交叉重叠的。如无证占道摆卖服装的行为，既属侵占道路行为，又属无证经营行为，公安交通管理部门、市政（公用事业）部门、工商部门等均有法律赋予的职能予以管理。又如小贩在人行道上卖削皮甘蔗行为，既侵占了道路，又属无证经营；既破坏了卫生，又影响了环境。交警、工商、卫生、环保等部门都可以实施管理。据此，各有关部门都堂堂正正地组建了执法队伍，分别开展行政执法。由于机构职能交叉，造成人员编制重复和浪费，增大了行政执法成本。
　  （二）多头执法，重复处罚，造成执法扰民。上述两个例子，由于相关的行政部门均有职能和执法队伍，对一宗违法违章案件，甲部门发现处罚后，乙部门发现后又可以再处罚，乙部门处罚后丙部门还可以处罚。这样多头执法，重复处罚，就必然引发了对行政相对人不公的问题，还会带来行政相对人对政府执法部门怨声载道的负面影响。
　  （三）扯皮推诿问题较为突出。由于相关部门的职能交叉，同一个城市管理方面的违章案件，多个部门都有权管理，这就容易造成部门之间有利争着管，无利都不管，上级部门或领导责成下来推托责任的理由都很充分等现象。长期以来，由于扯皮推诿造成部分城管热点难点问题无法解决，广大人民群众对此反响强烈，影响了政府的形象。
　  （四）城市管理存在真空地带。目前，在城乡结合部和市区的部分大街小巷，存在着许多城市管理的真空地带，其主要原因是：有权管理的职能部门由于人力问题，管理不能全方位覆盖城乡的各个角落；街道办（镇）、居委会（村）一级由于没有行政执法权想管又管不了；节假日和八小时以外，行政执法机关正常休息，无人上班实施管理。因此，便出现了乱搭建、乱摆卖、乱堆放等现象。
　  二、实行城市管理综合执法，是建设广东第三大城市的必然要求
　  所谓“城市管理综合执法”，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域几个行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立，职能交叉，各自为政，有利争着管，无利都不管等群众普遍关心的问题而开展的综合执法。经国务院批准，至今，全国已有82个城市开展相对集中行政处罚权的试点工作。同样，我市在建设广东第三大城市的过程中，也需要实行城市管理综合执法。
　  （一）必须在加强城市管理中实践“三个代表”重要思想
　  “三个代表”重要思想，是新时期党和国家建设的指导思想，也是我们建设广东第三大城市，搞好城市管理工作的根本指导思想。实行城市管理综合执法，有利于减少重复处罚、交叉执法和执法扰民；有利于提高政府效率和降低行政成本，符合为经济建设服务的方向，符合为民造福的根本要求，是贯彻实践“三个代表”重要思想的具体表现。因此，我们要把广大群众对城市管理高兴不高兴，满意不满意作为衡量城管工作的根本标准。通过改革现有城管体制，建立新的综合执法制度，为市民创造一个市容整洁，环境优美，交通畅顺，安全有序的城市新形象。
　  （二）必须在加强城市管理中走改革创新之路
　  21世纪的竞争，主要是城市的竞争。抓住了城市，就抓住了加快经济发展的关键和社会文明与进步的主流，就赢得了竞争的主动权。而在城市规划、建设和管理中，规划是龙头、是前提，建设是基础，管理是保障、是关键。俗语说：“三分建设，七分管理”。因此，面对建设广东第三大城市这一千载难逢的大好机遇，我们必须改革现有城市管理的体制和模式，用改革创新的精神来建设佛山、管理佛山、发展佛山。
　  （三）必须通过强有力的城市管理来优化投资环境
　  整洁的市容市貌，舒适的生活环境和良好的生态环境是吸引资本和人才的重要条件，是投资发展环境的重要组成部分，是决定城市吸引力和综合实力的重要因素。从这个意义上讲，环境也是重要的资源和财富。因此，加强城市管理，提升城市环境综合质量，是优化佛山投资环境的有力手段。佛山要调整就发展经济而发展经济的旧思路，要在加强城市管理，优化投资环境方面有新的突破，这是建设广东第三大城市的客观要求和现实需要。
　  （四）必须通过强有力的城市管理来促进生产力的高速发展
　  根据马克思主义的观点，管理是生产力的一个重要因素，只有先进的管理手段和措施，才能促进生产力的快速发展。如上所述，通过先进的城市管理来优化市容环境、改善投资条件，必然会提高我市基础设施的营运效率，加快人流、物流、信息流，降低城市经济社会发展成本。因此，强化城市管理，就是强化生产力的发展。
　  三、改革现有城管执法体制，探索第三大城市综合行政执法新路子
　  经国务院法制办和省政府批准，我市已成为全国82个“综合执法”试点城市之一。目前，我市的南海区、顺德区已成立了城市管理行政执法局，“综合执法”正在全面铺开。根据中央编办“决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作”（国办发[2002]56号文）精神，以及中央编委、国务院法制办关于推进相对集中行政执法试点工作有关问题的通知（中央编办发[2003]4号文）精神，本人认为，我市改革城市管理执法体制的条件已经基本具备：一是国务院下达了文件，有“尚方宝剑”；二是我市五区已有二区在进行改革试点，有待全面铺开；三是建设广东第三大城市必须用创新精神加强城市管理。如何改革，拟从以下四个方面进行探索：
　  （一）市和市辖区均成立城市管理行政执法局，形成市、区城管执法联动机制。在佛山市、南海区、顺德区已有行政执法局的基础上，组建禅城区、三水区、高明区行政执法局。实行二级执法机制，即市、区执法局均有执法主体资格，区执法局为实施行政处罚的主体，市执法局主要是负责行政复议、业务指导、监督和对重大案件、跨区案件的查处。
　  （二）将相关部门的城市管理行政处罚权集中到执法局，建立相对集中行政处罚权制度。按照国务院法制办和省政府的批复精神，将相关部门的市容环境卫生管理、规划管理、绿化管理、市政管理、环境保护、工商管理、交通管理等方面的全部或部分行政处罚权集中到市、区行政执法局行使。
　  （三）清理整顿行政执法队伍，组建高素质的城管综合行政执法队伍。根据相关部门将部分行政处罚权移交城管执法局的情况，调整理顺有关部门的人员编制和职能，清理整顿相关部门原有的行政法队伍，通过竞争上岗，公开招考，择优选调等形式，组建集中统一、廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的综合行政执法队伍。有效地解决执法机构林立、人员臃肿、多头执法、重复处罚等问题。
　  （四）建立城市管理行政执法权与行政审批权的协调工作机制，以解决实行综合行政执法带来的新问题。具体是：1、通过市政府建立行政审批部门与行政执法部门之间密切配合、相互监督、协调有序的工作制度，如审批抄告制度、处罚后续处理告知制度、重大审批处罚征询制度、监督反馈制度等，以做好行政执法的协调工作；2、通过政府行文赋予行政执法部门以行政检查权，以有效实施监督和配合审批部门的监管；3、通过深化行政审批体制改革，进一步实现信息资源共享并力求及时准确；4、注意发挥行政审批和行政执法部门的各自的独特作用，做到优势互补、协调统一。
　（作者：佛山市城市管理行政执法局副局长）