党的十五届六中全会和国家“十五”规划，也都提出了公共财政的思路。公共财政体制不仅仅是人们走出持续多年财政困境希望的寄托，而且作为中国财政改革与发展目标的定位，正式纳入了政府工作的议程，从“制度安排”的高度为完善社会主义市场经济体制所作的长远筹划。本文试图从理论和实践上对建立公共财政框架的目标、途径和措施作一些粗浅的探讨，或许有助于我们把握公共财政的涵义及其在我国的发展趋势，有助于加快公共财政的建设步伐。
　  一、公共财政的一般特征
　  （一）公共财政的含义
　  什么是公共财政?“公共财政”最初出现于欧洲，是否定西欧“家计财政”后的产物，它不仅是资本主义否定封建主义的结果，而且为市场经济提供了与之相适应的财政类型。公共财政是伴随着资本主义市场经济的产生而产生的。简单地说，公共财政就是市场经济体制下的财政，它承认市场在整个资源配置中发生支配的作用。具体地说，社会活动当中形成了两个机制，一个是市场机制，再一个是政府机制，这两个机制的关系反映到财政上来就是市场支配为主、政府支配为辅。市场失灵时，政府支配才起作用。市场的运转由政府创造条件，政府的运转又以市场为基础。市场第一位，政府第二位。市场不能干或干不好干不了的事情，就是政府应该干的事情。西方财政理论把以上的关系归纳为五个方面：一是关于财政起因的“市场失灵”理论：二是关于财政对象的“公共产品论”；三是关于财政目的的“公共需要论”；四是关于财政模式的“公共财政论”；五是关于财政决策的“公共选择论”。由此可以看出，西方学者是以市场经济为立足点，把市场失灵作为财政存在的根本理由，把提供公共产品或服务作为财政活动的基本对象，把满足社会大众的公共需要作为财政活动的目的，把公共财政作为财政运行的模式或类型，把公共选择作为财政决策的政治过程，从而形成了一整套公共财政的基本理论。
　  公共财政就是市场经济下的财政，它体现在以下七个方面：
　  一是提供公共产品和公共服务，如公共安全，公共设施，而这些侧重于市场失灵的事情，比如军队提供的安全服务，社会治安等。公共产品有两个基本的特征：一个特征是消费的非竞争性，即不存在你消费了其他人就不能消费，如公厕、路灯，这些是不可能用价格来显示和衡量的；另一个特征是非排它性，如城市道路的建设，它可以体现出社会效益而非经济效益，城市道路的建设没有排它性，但它可能是经济效益为零，从经济效益原则出发，市场是不干的事情。这两个特征决定了公共产品的非利益性，注定了不可能由市场来提供。
　  二是要干市场不能干的，例如生产或消费的外部性。生产的外部性如造纸厂生产纸张的实际成本少于社会成本，因为其社会成本还包括了污染产生的后果，这种成本的差额就是其外部性的一种表现，政府财政就得支出一笔费用来整治污染；消费性的外部性如吸烟，损害他人健康的程度是很难以价格来衡量的，因此，政府就通过征收高额的烟草税，限制香烟的生产。
　  三是调节垄断，是指市场不能去干预的垄断，一种是自然垄断，另一个是人为的垄断。自然形成的垄断，要通过政府来经营参与减少垄断，如香港特区政府为调节城市交通运输市场的垄断，平抑收费价格，直接经营或参与经营交通项目，财政对这些项目的经营亏损给予补贴；人为的垄断，需要政府制订法律来反垄断，或者利用财政、税收、金融等经济杠杆来调节垄断。
　  四是信息不完全的事情，市场干不了的，应由政府来干。例如生猪或农副产品，也要通过政府来调控。一方面政府要建立完善这方面的信息体系，为生产者服务。另一方面政府财政要设立相应的资金储备，确保物资的供应。
　  五是市场不存在的，也要政府来干，例如有一种特别的保险，比如我现在有钱，是否可以买保险保证我以后也不穷，这样，就要政府出面承诺，建立一种社会保障的险种。
　  六是调节分配不公方面起作用，如外国政府收征的遗产税等政策。
　  七是市场的波动，也要求政府来调控，比如我国政府投资的“菜篮子工程”、“米袋子工程”，就起着这样一种调节粮食和蔬菜的市场价格。
　  从以上的七个方面，大体上区分了市场与政府之间的分工，这也是公共财政职能的确定。没有了市场经济这个依托，公共财政就无从谈起。
　  （二）公共财政的基本特征。
　  前面的论述使我们对公共财政是干什么的有了一个基本的认识，而本文的目的是探讨如何建立我国的公共财政体制。我们掌握了公共财政的基本特征，或者说是公共财政的普遍规律，才能结合我国的实际情况，打造我国公共财政的基本框架。从以上的论述当中，本人认为，公共财政至少要求具有三个方面的基本特征，即公共性、公开性、完整性。
　  公共财政的公共性，是其基本的特征。成熟的市场经济，政府与市场的分工是非常明确的，虽然没有具体项目的分，也不是一成不变，有时是可以转换的，但政府的职责就是解决那些市场不能解决或解决不好的事情，在弥补市场的同时，为市场机制的正常运转提供条件。为此政府需要运用财政这个手段来筹集财力，政府的职能定位决定了财政的职能定位，因而财政必定是公共性的。
　  公共财政的公开性，是公共财政的核心特征。公共财政是一种透明的财政，要向纳税人公开财政收入使用的情况。在我国虽然有《预算法》，也有人大对财政预算的监督和约束，但在实际工作中，这种约束软弱无力，民主理财的基础和意识非常单薄，我们的“人治”意识还大有市场，一些地方行政首长，现场办公视察，必带上财政局长，只要心头一热，当即就可以拍板，“你财政局拿出多少多少钱来解决这个问题”，好像是在用他自己个人的钱，那管预算当中有没有这一项，叫你拿就得拿，不能有二话，根本没有想到民主理财，公开理财这个概念。我国传统的预算也是非常保密的，向社会公布的预算数字总是用xx来表示，在公开性方面做得很不够，不用说一般的公民，就是部份人大代表和政府官员也很少知道政府预算的内容。公共财政的公开性，根本在于它的民主性，这就限制了各级领导权力的随意性，公共财政首先是制约了财政部门自己的权力，其次就是削弱了领导干部的随意性，可以说，公共财政是政府和领导的一场自我革命。如果说政府与市场的分工即是公共财政的公共性，政府领导或是财政部门更容易理解一些并且会主动来实施的话，那么，公共财政的公开性的实现就相对困难了。时至今日，决策层似乎没有意识到，公共财政是一种让纳税人来监督的财政，把自己的底子都公之于众，让老百姓都知道，道理是这样，但要真正实行起来就困难多了。所以说，公共财政的公开性是一个核心问题。
　  公共财政的完整性，是其基础性特征。在建立公共财政的框架过程中，人民群众对政府财政收支监督的意识会逐步加强，但这一切都要建立在全部政府收支纳入预算，财政预算是完整统一的政府预算基础上，否则“犹抱琵琶半遮面”，人民群众“不识庐山真面目”，那么这种监督也是虚有其表和不完整的。长期以来我国的财政收支都有预算内和预算外收支两大块，据佛山财政的统计资料，在90年代初期到中期，预算内和预算外的收入是一比一的比例，全国的情况也差不多，然而，我们的《预算法》只是约束规范预算内的这一块，其收支向人大报告审议，预算外这一块不用向人大报告，也就是说不得公开，由哪一个部门来监督？目前虽然预算外的收入规模大幅减少，但毕竟还是存在着，仍然游离人大监督之外。预算内的收支尚不完全的公开化和规范化，更何况预算外的收支？公共财政要求各级政府的所有收支，都必须纳入各级预算，形成一个覆盖政府所有收支，不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的完整、统一的公共预算。如果没有完整性作为基础，那么，公共性、公开性都是有限范围的，不可能是真正意义上的。
　  （三）公共财政三大特征的内在关系。
　  在市场经济条件下，公共财政的三大特征之间的关系是相互依存、相互促进的。公共性是公共财政的基本特征，公共财政为了公共目的，提供公共产品，满足社会公共需要，它从目的到手段都体现出社会公众的偏好和意愿，从而公共财政具备了鲜明的公共性的特征。这几年来我国公共财政的实践，首先在财政支出范围、支出结构上的调整，力求公共产品供给占据主要地位，财政也逐步退出流动资金供给、资本金注入等领域，但是现实中政府的职能未能相应全面转换，在我国公有制几十年一统天下的传统下，如何界定公共产品或公共服务就不是一件容易的事情，举一个简单的例子，就是中国财政支出结构调整中怎样处置财政对国有企业的有关支出，从中央到地方，欲理还乱，欲罢不能。而西方公共财政的实践，首先是凸现“公共性”的特征，可以说，不具备“公共性”特征的财政类型，绝对不是公共财政，也就无所谓是否具备“完整性”、“透明性”。
　  “完整性”是公共财政的前提性特征，“完整性”不具备，则公共性、公开性都是有限范围和没有真正意义的。打一个比方，一个人想通过体检来证明自己是一个全面健康的人，但仅限提供身体的某个部位给医生作检查，即使这个部位检查出来的结果是正常健康的，但谁能以偏概全，说这个人就是一个健康的人？
　“公开性”作为公共财政运行的最基本要求，是由于其公共性的内在要求决定的，没有公开性，就没有公共性可言。对于公共财政的公开性，重点是接受人民群众监督的问题，上文已有分析。总之，政府有义务向纳税人公开收支的来龙去脉，纳税人有权利“过问”和监督政府的财政行为，不允许“黑箱操作”，这种公开性，是公共财政实现的保证。
　  概括起来三大特征之间的关系就是：完整性是基础或前提，公开性是保证，公共性则是落脚点，三者缺一不可。可以说，公共财政是在完整性的基础上通过公开性来实现公共性。
　  二、公共财政建设的思路
　  （一）公共财政基本框架目标
　  中央提出了建立公共财政的财政改革总目标，而且指出这一目标是与社会主义市场相适应相配套。李岚清副总理还进一步提出了财政改革的四个基本原则。但到目前为止，中央、国务院或属下的财政部，对于公共财政这一目标包含什么内容以及要达到什么标准才算建立了公共财政基本框架等问题则没有明确的说明或提供一个具体的模式，理论界也在各抒己见，而各地财政部门对公共财政的实践与探索也都形式各样、各具特色。如起源于河北省的预算编制改革，实行部门预算，还有发端于陕西财政委托银行统发工资工作以及安徽省五河县的公共支出改革试点，加上始于深圳、上海等地的政府采购，这些改革，从不同侧面，在不同程度上对公共财政的模式进行了尝试和探索。总结这些实践工作经验，我们设计公共财政基本框架的目标必须充分考虑中国国情的制约。而中国的国情，如果用一句话概括就是：“一个处于向市场经济转轨过程中的社会主义大国”。公共财政的基本框架要以实现公共性、公开性、完整性三大基本特征为目标。
　  1、从规范管理上来实现公共财政的三个基本特征。
　  （1）公共性方面，逐步退出经营性和竞争性领域，支出以满足“公共需要”为支出的主要特征。我国国情的制约首先体现在“公共性”方面，我们的“公共需要”的范围与西方市场经济国家存在着一定的差异，西方国家的“公共需要”不一定是我国的公共需要，而西方国家不是“公共需要”的范畴在我国或许是“公共的需要”。如按市场经济的原则，一个企业破产倒闭只是这个企业的事情，政府本不应去挽救和扶助，但当前在我国，企业的破产或许会带来很大的负外部性，会引起连锁反应和信用崩溃，甚致会影响政治的稳定。于是，挽救这个企业就具有“公共需要”的必要了。总之，确定我们的“公共性”方面，退出竞争性和经营性领域是一个方向，但经济也不能脱离政治，在向满足“公共需要”的转变过程中，在一定程度上要体现“三个代表”重要思想。因而，解决如“缺位”和“越位”问题，财政支出合理“复位”，正确界定公共财政的“公共性”，也具有重要的政治意义。
　  （2）公开性方面，建立完善的“部门预算”、“国库集中支付”、“政府采购”的财政三项基本运行制度。由于我国社会公众的民主意识或者说对政府的监督意识的真正觉醒还有一个过程，更重要的是我们在法制及制度建设方面与市场经济的要求还有相当的距离，“公开性”的制度基础比较差，而“部门预算”、“国库集中支付”、“政府采购”这三项制度，其相同的特点是使财政支出公开化，使人们看得见、摸得着，更好地让社会来监督，有效地避免了财政资金的“黑箱操作”。要力争使这些制度在完善的基础上上升到法律化，更有利于接受社会的监督和约束，确保其公开性和透明性。
　  （3）完整性方面，将预算内外的收入纳入统一的公共预算。要逐步实现除个别特殊项目外，基本达到能建立完整统一的公共预算。如前所述，由于财权的分割，我国的财政职能被严重的肢解，在单位利益的驱动下，政府各部门以各种“借口”出台五花八门的收费政策，导致政府分配秩序混乱。并且，伴随着政府运转要依赖收费的局面，各部门的收费因利益而产生了刚性，要实现完整统一的公共预算，无异于“虎口夺食”。要扭转这种局面，一方面，要靠行政方面的命令，如近几年实行的收支两条线工作，有些地方已取得了相当的成效，如佛山市各单位各部门的行政事业性收费，都百分之百纳入了收支两条线管理，对行政事业单位工作人员的工资实行“统一化、标准化、货币化、规范化”的“四化”管理，同时实行了部门预算试点，使试点单位的收支都公开化。所做的这一切工作，佛山市委、市政府下了很大的决心，甚至用党纪国法作保证。在中国，有些事情由于领导的重视往往会比法律的制约有更好的效果。另一方面，要使公共财政真正的“完整性”得到落实，也要法律、制度方面的保障，使“完整性”有一个必要的保证。
　  2、从具体的操作上实施财政的三项基本制度。
　  如果我们能有效地使财政的工作具备了以上所述的三个基本特征，那么可以说公共财政基本框架的目标已经明确了。于是，从目标的确定问题也转向了如何具备三大基本特征的问题了，或者说应当具备那些运行机制或制度？目前国内的理论界普遍认为：关键在于构筑“部门预算、国库集中支付、政府采购”三大基本制度。三大基本制度建立后，公共财政的三大基本特征将初步具备，这也就标志着公共财政基本框架的形成。
　  （1）部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核，人大审议通过。建立部门预算，就是将预算管理的出发点和着力点放到财政资金的使用部门，以部门为依托构建一个新的预算管理体系，完整、彻底的部门预算，可以使财政交出一本明白帐、完整帐，是实现公共财政公开性和完整性的工具。
　  （2）国库集中支付制度，也称国库单一帐户制度，它是指政府所有的财政资金集中在国库，所有的财政支出均通过这一帐户进行支付。其中最大的特点是各单位的各项收支活动直接通过单位仅有的一个国库帐户操作，不能在银行设立其他收入或支出帐户。在国库集中支付帐户中，各部门手头没有钱，有的只是支出预算指标，即实现了让用钱的单位见不着钱，从根本上杜绝了预算执行中克扣、截留、挪用财政资金的现象。因此，国库集中支付为公共财政的完整性、公开性提供了直接的制度保证，也为实现公共性提供了可能。
　  （3）政府采购也称公共采购、是指各级政府及其所属实体在财政的监督下，主要以招标的形式从国内、国际市场上购买所需的商品和劳务活动。完善的政府采购制度，使政府采购通过公正、公平、公开的方式来竞争、择优，可以最大限度地维护公共利益，减少财政支出，压制采购腐败，这在西方市场经济国家是一种制度化、规范化、法律化的公共支出手段，在我国也称之为“阳光下的交易”。政府采购在公共财政体系中，显然有利于促进财政具备公开性、公共性的特征。
　  （二）选择建立公共财政的正确途径
　  我国是社会主义市场经济体制的国家，公共财政的体系建设也应有别于西方资本主义国家，即应既有西方资本主义国家公共财政的普遍规律，也应从我国的国情出发，具有中国的特色。应着重从以下几个方面建设我国公共财政的体系或机制。
　  1、公共财政机制要体现解决社会分配不公。这不仅仅是财政本身职能的需要，也是政治的需要。在任何社会中，分配不公、两极分化，不仅不利于社会的稳定，而且也会阻碍生产和经济的发展。目前我国内需不足，社会分配不公也是一个很重要的原因。分配不公体现在城市居民之间，城市与农村之间的差距，据有关资料显示，目前我国社会财力分配不公、贫富差距大已成为世界上最严重的国家之一。工业化的进程没有引起农村有多大的发展，珠江三角州的情况相对好一些，但全国的情况还比较差，所以，财政一定要运用经济杠杆，如个人所得税、利息所得税、遗产税、转移支付制度等手段，着力调整解决分配不公的问题，这是财政改革的一个重要任务。
　  2、解决市场失灵的问题。这是市场经济体制下政府管理经济的主要任务，财政应提供政府从事市场调节所需的财力，满足市场无法满足的公共需要。在市场经济条件下，财政职能解决市场失灵主要体现在弥补市场、保护市场和影响市场三个方面。弥补市场是指弥补市场天生无法发挥作用的领域，保护市场主要体现在建立和维护市场秩序以保障市场经济所要求的公正、公平，影响市场主要是要调节经济运行，消除市场机制缺陷，如调节经济同期、调节收入分配等，以此来促进国民经济的良性运行。
　  3、公共财政要求以我国生产力发展水平相适应。目前，我国的生产力发展水平还比较低，法治水平也有待完善，社会管理水平和人的素质还需不断提高。公共财政一定要考虑这些实际问题来设计。比如发展中国家以流转税为主，发达的国家以所得税为主，主要是因为征收所得税的管理水平需要全民有较高的纳税意识，法律法制健全，也与社会的管理水平和人的素质有关，如果不考虑这些因素而一哄而上、势必是事倍功半甚致导致后退。我国的两次大跃进即1958年间的大炼钢土跃进和八十年代引进外国设备的洋跃进，从现在来分析都是脱离我国国情的盲目举措，其经验教训是深刻的。
　  4、公共财政要与我国现阶段社会主义市场经济这一特色相适应。中国是一个发展中的大国，公共财政一定要迎合这个特点。目前以至今后的一段时期内，我国的经济体制尚属从计划经济向市场经济的转轨时期，也是公有制经济占绝对比重向多种经济所有制形式并存转轨，国有企业还很多，而且还占有不轻的比重。为适应这一特点，有的学者提出了“双元财政”的理论，作为最终实现公共财政的一种过渡性的解决办法。“双元财政”的主要着眼点就是将国有企业支出从一般财政支出中削离出去，建立一个比较纯的，与西方财政支出模式类似的公共财政。无论如何，“双元财政”理论的提出，最终会对中国财政支出结构的调整步伐向前推进一大步。
　  （三）在我国建立公共财政体系要处理好的几对关系
　  1、正确处理好政府与市场的关系。在体制改革过程中我们始终要把握好这对关系，要以市场为先，政府为后，市场能干的一定让市场来干，要树立公共财政的观念，制订相应的财政政策。
　  2、正确协调好经济发展与社会发展的关系。经济的发展可以通过市场配置来调节，但包含健康、文化、治安、福利等要素的社会发展，市场不一定能配置和调节，经济的发展是为了社会和人类的进步，所以经济的发展必须促进社会的进步，社会发展是经济发展的目的。在制定财政政策上，不仅仅要促进经济的持续稳定发展，更要在政策上向社会的稳定和发展倾斜，以达到促进经济和社会的同步发展。
　  3、正确处理好发展与环境的关系。经济的发展可以对环境有好有坏的影响。二战后工业进程的加快。对空气、水等生态环境产生了严重的污染。改革开放以来，我国工业化程度的提高，也对我们的生态环境带来了不良的影响，我们作为发展中的国家，也已经感受到这一点，黄河的断流不仅仅是因为天旱。我们要深刻吸取教训，一定要实施可持续发展战略。财政作为调控经济、优化经济结构的重要手段，要积极配合国家的产业政策，最大限度地限制高污染、高消耗的产业，促进环保产业和第三产业的发展，配合实施可持续发展战略。
　  4、正确处理好中央与地方的关系。就财政角度来说，地方一定要大力支持中央财政收入“两个比重”的提高，同时，中央也一定要实施好转移支付制度，确保地方的既得利益，不可竭泽而渔。目前，随着中央共享税种范围的不断扩宽，地方财政税收的增幅已呈下滑的趋势。另一方面，从中央而下的层层税收增长任务，其增长指标任务是一年比一年高，税务部门负重不堪，还有中央和地方的财权和事权划分不清，也在困扰着地方财政的发展。因此，正确处理好中央和地方的财政关系，也是确保公共财政得以顺利实施的一个重要因素。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （作者：南海区副区长）